Država sve više projekata sprovodi mimo standardnih procedura: Fiskalni savet o finansiranju javnih investicija

Ekonomija 17. jun 202415:37 7 komentara
Shutterstock/ImagineDesign

Gotovo 40 odsto novca koji je država od 2018. do 2023. godine utrošila na kapitalne rashode - a to je izgradnja građevinskih objekata, puteva i druge infrastrukture, kupovina zemljišta i slično - odnosi se na projekte i investicije koje se realizuju mimo standardnih procedura i opšte zakonske regulative, pokazuje izveštaj Fiskalnog saveta. "Ako odemo još jedan korak dalje i u analizu uključimo nove projekte koji će se realizovati u naredne tri godine, naše računice pokazuju da bi ovaj pokazatelj do kraja 2027. mogao da se popne i na preko 70 odsto ukupnih kapitalnih rashoda", upozorio je Fiskalni savet.

Javne investicije trenutno su jedna od najvažnijih tema čitave ekonomske politike Srbije.

„U prethodne tri godine (2021-2023. godine) za investicije države odvajalo se neuobičajeno mnogo budžetskih sredstava, a slična ekonomska politika nastaviće se i u narednim godinama. Trenutno na javne investicije odlazi oko pet milijardi evra godišnje, odnosno preko 15 odsto ukupnih javnih rashoda – što je treći najveći budžetski izdatak, odmah posle penzija i plata u javnom sektoru“, ukazuje Fiskalni savet u upravo objavljenoj analizi stanja javnih investicija u Srbiji.

Posmatrano iz međunarodnog ugla, dostignuti nivo javnih investicija u Srbiji od preko sedam odsto BDP ubedljivo je najveći u Centralnoj i Istočnoj Evropi (CIE) i retko gde se beleži u svetu, navodi se u izveštaju.

„Građani Srbije, međutim, o ovom svojevrsnom fenomenu slabo su informisani – ne dobijaju uvid u ekonomsku i društvenu opravdanost velikih državnih investicionih projekata, njihova cena slabo se ili nikako ne obrazlaže, a odabir prioriteta i izvođača radova nejasan je i netransparentan“, navodi Fiskalni savet.

Snažno povećanje javnih investicija nije se, međutim, ostvarilo na sistematičan način, kako je Fiskalni savet preporučivao 2015. godine, a pogoršanje uslova zaduživanja za nove investicione projekte imaće, kako se navodi – „ozbiljne budžetske implikacije“.

Tri faze zaduživanja

U analizi se navodi da je Srbija, generalno posmatrano, prošla kroz tri faze uzimanja kredita za finansiranje velikih investicionih projekata.

Prva faza se oslanjala na institucionalne kreditore (EIB, EVRD, IBRD) i ona je podrazumevala striktno poštovanje svih regulativa (morale su da se prate rigorozne procedure i nadzor po visokim standardima ovih institucija).

Kamatne stope i drugi uslovi ovih kredita bili su veoma povoljni.

Druga faza podrazumeva sklapanje aranžmana s bilateralnim kreditorima. Ona je bila znatno brža, ali su i kamatne stope bile nešto veće.

„Do treće faze dolazi sada kada investicioni zamah države više ne mogu da isprate ni bilateralni aranžmani. Krediti za najnovije projekte sve više se zato uzimaju na otvorenom tržištu i oni su ubedljivo najskuplji“, ukazuje Fiskalni savet.

Ilustrativan primer za to je, kako se navodi – finansiranje prvog dela projekta EXPO 2027 s Nacionalnim stadionom.

„Država je za te potrebe već izdala osmogodišnje obveznice u vrednosti od 150 milijardi dinara (skoro 1,3 milijarde evra) po kamatnoj stopi od sedam odsto. Samo plaćanje kamate na ove obveznice koštaće poreske obveznike oko 700 miliona evra, što je ogroman trošak. Pritom, on nije ni konačan jer će za završetak ovog projekta biti potrebno i novo zaduživanje što podrazumeva i dodatne troškove kamata“, upozorio je Fiskalni savet.

Vremenom se udeo izuzetih investicija popeo na 40 odsto kapitalnih rashoda države.

„Kada takvu računicu primenimo na period od 2018. do 2023. godine, dolazimo do prosečnog udela od skoro 40 odsto koji otpada na projekte i investicije koje se realizuju mimo standardnih procedura. Ako odemo još jedan korak dalje i u analizu uključimo nove projekte koji će se realizovati u naredne tri godine, naše računice pokazuju da bi ovaj pokazatelj do kraja 2027. mogao da se popne i na preko 70 odsto ukupnih kapitalnih rashoda“, upozorio je Fiskalni savet.

Naime, veliki projekti kao što su EXPO 2027, Beogradski metro, brza saobraćajnica Bački Breg-Kikinda, autoput Vožd Karađorđe i drugi novi koji su u međuvremenu proglašeni „projektima od posebnog značaja“ tek ulaze u fazu intenzivne realizacije, podseća Fiskalni savet i ocenjuje da će to „izvesno povećati udeo projekata koji se delimično ili u celosti sprovode mimo opšte zakonske regulative“.

Šta znači „mimo opšteg zakonskog okvira“

Pojačano izvršavanje projekata koji se u određenoj meri realizuju mimo uobičajenih procedura dalo je, ocenjuje Fiskalni savet – ubedljivo najveći doprinos povećanju javnih investicija nakon 2017. godine.

„Prosečna izdvajanja za javne investicije u Srbiji u periodu 2005. do 2017. bila su niska i iznosila su nešto preko tri odsto BDP godišnje, a onda su nakon 2018. duplirana (na skoro 6,5 odsto BDP prosečno godišnje)“, navodi se u analizi.

Osnovni razlog za ovo povećanje leži, kako se ističe – „u pojačanom izvršavanju investicija iz četiri kategorije“. Reč je o investicijama regulisanim posebnim zakonima (leks specijalisima) i uredbama, zatim o rastu izdvajanja za nabavku naoružanja i opreme, potom o vanrednom rastu investicija u zdravstvo zbog pandemije koronavirusa i neuobičajeno velikim nabavkama robnih rezervi i rezervi energenata u 2022. godini.

Naime, Fiskalni savet konstatuje da je eksplozivan rast kapitalnih rashoda tokom 2018-2023. izazvalo nekoliko nestandardnih činilaca koji nisu uobičajeni u drugim zemljama Centralno-istočne Evrope.

„Analizirajući kapitalnu potrošnju opšte države u pomenutom periodu uspeli smo da izolujemo četiri činioca čiji je zbirni efekat presudno uticao na snažan porast koji se dogodio nakon 2018. godine. Prvi i materijalno najznačajniji je to što je nekoliko atipičnih zakona i podzakonskih akata usvojeno tokom 2019. i 2020. godine, a koji su omogućili – za veliki broj infrastrukturnih projekata – skraćivanje svih onih procedura koje su ranije kočile javne investicije“, ističe se u analizi.

Kako se navodi, reč je o više leks specijalisa – za Moravski koridor (2019. godine), za „infrastrukturne projekte od značaja“ (2020. godine) – kojima je čitav niz projekata izuzet iz primene opšte zakonske regulative, ali i o Uredbi o upravljanju kapitalnim projektima (iz 2019) koja je, kako se navodi „s jedne strane, pooštrila standarde u procesu selekcije kapitalnih projekata, a s druge istovremeno ostavila veliki prostor da projekti za koje Vlada diskreciono odluči mogu da ih zaobiđu“.

Drugi važan činilac jeste snažan rast izdvajanja za nabavku naoružanja i vojne opreme.

„Ta izdvajanja su nakon 2017. osetno porasla i premašila nivoe u uporedivim zemljama – a ona su takođe izuzeta iz opštih propisa, tj. mogu da se realizuju vrlo brzo i efikasno kad se Vlada odluči za njih“, navodi Fiskalni savet.

Treći činilac su vanredni izdaci za investicije u zdravstvu izazvani pandemijom, koje druge zemlje CIE u tolikoj meri nisu imale, jer je naš zdravstveni sistem bio osetno manje opremljen.

„I ove nabavke, dobrim delom, preskakale su uobičajene procedure (tendere i sl) i bile su tajne, posebno kada je reč o izgradnji kovid-bolnica, fabrike vakcina i nabavke respiratora“, ukazao je Fiskalni savet.

Četvrti činilac jesu neuobičajeno velike nabavke robnih rezervi i rezervi energenata u 2022. godini, koje se najvećim delom mogu povezati sa energetskom krizom, a  kako ističe Fiskalni savet – „manjim delom možda i sa malverzacijama u vezi sa upravljanjem zalihama robe čemu svedoče i izjave visokih zvaničnika od aprila 2022. godine.

Fiskalni savet je izdvojio materijalno najizdašnije javne investicije koje se realizuju po posebnim, odnosno skraćenim postupcima, što je prikazano u sledećoj tabeli:

Kumulativni iznos ovih „najizdašnijih“ investicija, u periodu od 2018. do kraja 2023. dostigao je 8,9 milijardi evra (15,5% BDP-a), dok su istovremeno ukupne države investicije bile skoro 20 milijardi evra.

Fiskalni savet

„To znači da realizacija odabranih projekata koji se realizuju van opšte regulative može da objasni gotovo 50 odsto ukupne realizacije javnih investicija u periodu 2018-2023. Skrećemo, ipak, pažnju na to da bi se ovi projekti u izvesnoj meri realizovali i uz postojeće slabe institucionalne kapacitete po standardnim procedurama, ali bi obim budžetskih isplata izvesno bio daleko manji nego što je slučaj u situaciji kada je omogućeno da se oni izvršavaju po posebnim procedurama (mimo opšteg zakonskog okvira)“, ukazao je Fiskalni savet.

Kada sagledamo iz kojih sve procedura su izuzeti projekti od „posebnog značaja“ i projekti u oblasti bezbednosti, postaje jasno zašto se oni realizuju mnogo brže i efikasnije nego što je bio slučaj sa ranijim investicijama, konstatuje Fiskalni savet.

„Kapitalni projekti ‘od posebnog značaja’ izuzimaju se iz Zakona o javnim nabavkama, budući da prilikom izbora strateškog partnera za finansiranje, projektovanje i izgradnju, kao i za izbor nadzora radova, imaju gotovo apsolutnu diskreciju – ne moraju da raspisuju tendere. Izuzimaju se iz opšte regulative predviđene Zakonom o eksproprijaciji, i to tako da radovi mogu da počnu pre nego što se završe sve pravne procedure vezane za rešavanje imovinsko-pravnih odnosa“, navodi se u analizi.

Uz to, kako se dodaje – rok za vlasnika zemlje da odgovori na zahtev za eksproprijaciju i žalbeni rok su skraćeni, a takođe ne sprečavaju izdavanje građevinske dozvole i dozvole za početak radova (država preuzima na sebe rizik da eventualno isplati dodatne naknade kasnije, ako to bude potrebno nakon sudskog spora).

„Ovi projekti od posebnog značaja izuzimaju se i iz Zakona o planiranju i izgradnji, budući da, na primer, posebna dozvola za pripremne radove može da se izda pre izdavanja građevinske dozvole, što inače nije sluča. Takođe, izuzimaju se iz nekih ključnih odredbi Uredbe o kapitalnim projektima, a posebno je važno to što bivaju izuzeti iz obaveze prolaska kroz fazu identifikacije i prethodne analize, selekcije, ocene strateške važnosti i spremnosti projektne dokumentacije“, navodi Fiskalni savet.

To znači da se direktno, preskačući sve ove korake, uključuju u listu prioritetnih projekata o kojoj razmatra Komisija za kapitalne investicije.

„Uz sve to, preferencijalni status ovih projekata dodatno je pojačan time što se na carine za uvoz robe i materijala neophodnih za njihovu realizaciju najčešće ne plaćaju, dok je i Zakonom o PDV-u predviđeno izuzeće od plaćanja PDV-a za ‘promet dobara i usluga u okviru realizacije projekata izgradnje autoputeva za koje je posebnim zakonom utvrđen javni interes'“, naveo je Fiskalni savet ističući da je mogućnost da se pojedini projekti „izvuku“ iz opšte regulative postojala i ranije, ali da se – koristila u dosta manjem obimu.

Manjak investicija u obrazovanje

U analizi se konstatuje da snažan rast javnih investicija nakon 2018. godine nije bio propraćen ispravljanjem sektorskih neravnoteža, a neke su čak produbljene.

Fiskalni savet podseća da je rast ulaganja u oblasti putne infrastrukture, u proteklih pola decenije, najvećim delom bio usmeren u izgradnju auto-puteva.

„Zbog prevelikog fokusa na auto-puteve svi ostali delovi putne infrastrukture ostali su prilično zapušteni“, ukazuje se u analizi.

Takođe, veliki nedostatak investicija u obrazovni sistem postoji konstantno već barem dve decenije, „što je uzrok niskog kvaliteta infrastrukture u ovoj oblasti“.

Kada je reč o zdravstvu, Fiskalni savet ocenjuje da je zdravstvena kriza usled pandemije kovida-19 dodatno ogolila postojeće neracionalnosti kod upravljanja investicijama u sektoru zdravstva.

Loša je i situacija po pitanju komunalne infrastrukture.

„Zbog višedecenijskog nedovoljnog ulaganja u zaštitu životne sredine i komunalnu infrastrukturu situacija u ovom sektoru je kritično loša“, upozorio je, između ostalog, Fiskalni savet.

Preporuke

Fiskalni savet je konstatovao da je sadašnji model nestandardnog vođenja investicione politike države iscrpio svoje pozitivne efekte i da bi „Srbija trebalo da se kontrolisano vrati u uređen sistem“.

Potrebno je, navodi se, odmah pokrenuti reforme kojima bi se otklonila uska grla u sprovođenju javnih investicija po redovnim procedurama.

Važno je da se odmah objave studije izvodljivosti za sve velike investicione projekte države.

Potrebno je i dosledno sprovođenje zakonskih obaveza o dugoročnom planiranju i redovnom praćenju javnih investicija – što trenutno nije slučaj.

Takođe, potrebno je zaustaviti praksu prekomernog izuzimanja javnih investicija iz ključnih delova predimplementacione faze projektnog ciklusa.

Investicije kroz javno-privatna partnerstva takođe mogu da zaobiđu najvažnije delove projektnog ciklusa, što bi trebalo bolje regulisati, upozorio je Fiskalni savet ukazujući da je redovno i transparentno izveštavanje, u skladu sa dobrom međunarodnom praksom, potrebno je i tokom trajanja projekta.

Koje je tvoje mišljenje o ovome?

Učestvuj u diskusiji ili pročitaj komentare