Najveće troškove dekarbonizacije u Srbiji platiće EPS

Piše: Ljubo Maćić*

U Vladi Republike Srbije je, nakon javne konsultacije, u završnoj fazi priprema za usvajanje Zakona o porezu na emisije gasova sa efektom staklene bašte i Zakona o porezu na uvoz ugljeničnih emisija, piše Energija Balkana.

Nakon detaljnih analiza mogućih opcija za uvođenje cene emisije ugljenika, u kojima su učestvovala i preduzeća koje zakoni pogađaju, pripremljen je predlog da se uvedu karbon takse. Karbon takse bi posle nekog perioda bile zamenjene sistemom trgovine emisijama sa fiksnom cenom. Naziv „karbon takse“ je prilagođen srpskoj poreskoj sintaksi, te preveden kao „porez na emisije“.

Zakon omogućava za proizvođača električne energije, ustvari za EPS, kao najvećeg emitera, koji će generisati oko 90 odsto ukupnih prihoda od poreza na emisiju, pravo na poreski kredit, za najmanje 20 odsto od sredstava koje je u poreskom periodu uložio u smanjivanje emisija CO2. Nastoji se da taj procenat bude i znatno veći, jer će troškovi dekarbonizacije biti najveći u EPS-u, te mu je neophodna stabilnost izvora finansiranja.

U 2026. porez na emisije treba da bude četiri evra po toni CO2 (4 EUR/t CO2).

To izgleda beznačajno u odnosu na sadašnju cenu u EU ETS, koja je oko 80 EUR/tCO2.

Treba znati da su cene emisije u EU ETS globalno ubedljivo najviše.

Cena emisije je u velikom broju zemalja niža od 10 EUR/tCO2 (Malezija upravo sada počinje sa taksom od 2,4 $/t CO2), a zemlje je prilagodjavaju svom stepenu ekonomskog bogatstva, da ne bi ugrozile industrijske aktivnosti. Za EPS bi ova cena ipak značila dodatni godišnji trošak od oko 100 miliona evra, umanjen za iznos poreskog kredita.

Nije to mali trošak koji će pasti na teret EPS-a.

Približno, to je jedna četvrtina ukupnih investicija EPS-a u nekoliko proteklih godina. Moguće je da će se taj trošak preneti i na krajnje kupce. Međutim, izvesno je da će on rasti, kako raste porez na emisije i u perspektivi se približavati EU cenama.

Za poreske obveznike je izuzetno važno kako će se koristiti sredstva prikupljena oporezivanjem.

Nije bilo uslova da se osnuje namenski fond, već će sredstva ići u opšti budžet.

U Zakonu je navedeno pravo na podsticaje za finansiranje podrške smanjivanju emisija i razvoju obnovljive energije, energetske efikasnosti, energetske infrastrukture, pravedne tranzicije i podrške ugroženim kupcima. To upućuje na dobru nameru da se ide ka principima EU ETS Direktive, kojom se traži da se ta sredstva u potpunosti usmere na dekarbonizaciju. Međutim, ta odredba ne ne mora biti obavezujuća i to je njena moguća slabost.

Drugi zakon - uprošćena verzija EU CBAM

Drugi Zakon je uprošćena verzija EU CBAM Uredbe (Mehanizma za prekogranično prilagođavanje cena emisije) i ima iste ciljeve kao i u EU, tj. zaštitu srpskih preduzeća istih roba, kao u EU CBAM, od konkurencije uvezenih proizvoda iz trećih zemalja u kojima se ne oporezuju emisije ugljenika. U našem Zakonu izuzet je uvoz električne energije, zbog još uvek otvorenih pitanja koja postoje u EU CBAM i implementacionoj regulativi.

Oba navedena zakona u Srbiji su bila uslovljena prethodnim uvođenjem i primenom sistema za merenje, izveštavanje i verifikaciju emisija (MRV) i izdavanjem dozvola za emisije, koji je pripremilo MZŽS i koji je već u primeni.

Namera je da se ova dva zakona, uz pripremu podzakonske regulative, primene od 2026, sa prvim plaćanjem emisija u 2027.

U Evropskoj uniji od 01. januara 2026. počinje finalni period EU CBAM, čije troškove će plaćati uvoznici šest roba (električna energija, cement, aluminijum, đubriva, gvožđe i čelik i vodonik), koje se uvoze iz celog sveta pa i iz našeg regiona. Ovi uvoznici će nastojati da troškove prenesu na izvoznike tih roba iz drugih, pa i iz naše zemlje.

Primena EU CBAM ne bi trebalo da značajno pogodi EPS, jer on nema kapaciteta za veći izvoz električne energije, a nastojaće da trguje u ovom regionu, van EU. Trošak CBAM bi bio više nego desetostruko manji od troška emisije ugljenika po EU cenama primenjenog u Srbiji, te to minimizira značaj činjenice da prihodi od CBAM idu u EU budžete. Pri tome će se CBAM obračunavati na razliku cena emisije u EU i u Srbiji.

Od ostalih roba, naročito će proizvodnja čelika biti pogođena EU CBAM-om zbog visokog procenta izvoza u EU, a za njegovu proizvodnju je teško i skupo primeniti nikougljenično rešenje.

Kontekst u kome je uveden EU CBAM

U Evropskoj uniji se od 2005. primenjuje sistem trgovine emisijama GHG, tzv. EU ETS, a koji je jedan od dva globalno pretežna mehanizma za podsticanje smanjenja emisije GHG u svetu – drugi je karbon taksa.

Vremenom je postalo jasno da opterećivanje troškovima emisije čini EU proizvođače obuhvaćenih roba nekonkurentnim u odnosu na proizvođače istih roba koje se uvoze u EU, te da raste opasnost da se neke ugljenično intenzivne industrije isele van EU (fenomen „curenje ugljenika“ ili „Carbon Lickage“). To je bio razlog zašto je kao poseban mehanizam 2023 doneta CBAM Uredba, koji je u suštini derivat EU ETS-a. Cilj je zaštita EU proizvođača, a smatraju da će time podstaći i druge zemlje na dekarbonizaciju.

U svakom slučaju, to je EU propis i EU ga sprovodi i nema prostora za pregovore o načinu primene kada je već Uredba doneta. Sada je u toku završna faza pred usvajanje izmena Uredbe na koju je reagovala i Vlada Srbije i učestvovala u tom procesu, o čemu ću kasnije reći još nešto.

Različiti pogledi u saradnji sa Evropskom Komisijom i Sekretarijatom EnZ u primeni cene emisije i CBAM

Komunikacija sa Evropskom komisijom i Sekretarijatom Energetske zajednice o ceni emisije i CBAM je počela sredinom 2023. Njihov prvi predlog je bio da se u EnZ uvede regionalni ETS u kome bi cene bile iste kao u EU ETS, da se tako potpuno izbegao trošak CBAM.

Predlog se zasnivao na mogućem izuzeću od primene CBAM za električnu energiju do 2030, predviđenom CBAM Uredbom pod propisanim uslovima. Srbija, a zatim i druge ugovorne strane nisu prihvatile taj neobrazloženi predlog, jer je odmah bilo jasno da je neostvariv i neprihvatljiv po svim bitnim pitanjima i uslovima što se i kasnijim analizama potvrdilo. Zahtevana je sa naše strane, u skladu sa EU praksom, da se prethodno uradi studija – impact assessment i za naš region, koja je na kraju i urađena 2024. godine, u kojoj su razmatrane četiri moguće opcije, ali bez preporuka.

Zaključkom Ministarskog saveta EnZ iz decembra 2024, ostavljeno je svakoj ugovornoj strani da izabere preferiranu opciju. U suštini, realno, dve su moguće opcije za početnu fazu uvođenja cene emisije:

- karbon takse, jednostavniji, kontrolabilan u pogledu cena emisije i brže sprovodiv,

- sistem trgovine emisijama sa fiksnom cenom, institucionalno i administrativno kompleksniji, ali je to suštinski isti mehanizam kakav su i karbon takse.

Upravo ove dve opcije za Srbiju, sa karbon taksama kao prvom fazom, je odabrala Vlada Srbije.

Neka ugovorna strana može pokušati da uspostavi i potpun sistem trgovine emisijama, ali je svetska praksa višestruko pokazala da je on nepogodan, pa i rizičan za male zemlje sa malim brojem emitera ili dominantnim emiterom, u kojima tržište emisije ne može biti likvidno.

Međutim u perspektivi, nema dileme da se EU ETS mora primeniti, odnosno da se mora integrisati u EU ETS, pri ulasku zemlje u EU.

Sekretarijat Energetske zajednice još uvek pominje ili promoviše pomenuto izuzeće od primene CBAM za električnu energiju do 2030. Ne ulazeći u analizu svih šest uslova iz CBAM Uredbe koje treba ispuniti, ovde će biti istaknut onaj koji je za Srbiju, i ne samo za Srbiju, najsporniji i praktično neostvariv. To je zahtev da se implementira ETS sa cenom ekvivalentnom ceni u EU ETS od 01. januara 2030. MRE, s pozitivnom nadom, dve godine pokušava da dobije odgovor sa evropske strane da li „ekvivalentna cena“ znači jednaku, tj. iste cene u oba ETS. To što odgovora nema, može jedino da znači da te cene moraju biti jednake.

To bi onda značilo da u Srbiji za četiri godine, od 1. januara 2030. cena emisija mora da bude ista onoj koja će tada biti u EU ETS. Sada je cena blizu 80 €/tCO2, očekuje se da će biti najmanje 100, a ozbiljne, kredibilne institucije očekuju i 150 €/tCO2.

Dobra strana te opcije bi bila da ostali proizvođači OIE pri izvozu ne bi imali trošak CBAM i posle perioda izuzeća, odnosno od 2030. To naravno i jeste krajnji cilj dekarbonizacije, ali se pre toga ceo elektroenergetski sistem, sa oko dve trećine proizvodnje iz uglja, mora realno mogućom dinamikom transformisati, tako da svi kupci u kontinuitetu imaju sigurnu i dostupnu energiju u svakom trenutku.

To onda znači da se mora znati u tim uslovima, u kakvoj bi poziciji bio EPS, kao dominantni proizvođač i emiter, koji sada proizvodi i snabdeva kupce sa oko 90 odsto električne energije u Srbiji.

Uz pretpostavku da će se emisija ugljenika iz termoelektrana u Srbiji u 2030. smanjiti na oko 22 miliona tona CO2, godišnji trošak emisije EPS-a bi, pri ceni emisije od 100 €/tCO2, bio 2,2 milijarde evra, a pri ceni emisije od 150 €/tCO2, bio 3,3 milijarde evra.

Ukoliko bi se ovi troškovi preneli na kupce EPS-a, cena bi, u prvom slučaju porasla za oko 75 €/MWh, a u drugom slučaju čak za oko 110 €/MWh.

To bi moglo realno prvo da pogodi kupce na garantovanom snabdevanju (domaćinstva), ukoliko do tada i za njih cena energije ne bude dostigla tržišnu cenu.

Međutim, pošto EPS ne može podizati cenu energije iznad one koja odgovara tržišnim cenama, EPS bi naglo ušao u ogromne finansijske gubitke koji bi ugrozili poslovanje cele kompanije, a time i sigurnost snabdevanja u Srbiji, adekvatnost i stabilnost sistema.

Deo kupaca bi prelazio kod drugih snabdevača čija je emisija manja. Smanjivanjem proizvodnje termoelektrana bi prebrzo porastao udeo intermitentne neupravljive proizvodnje i dodatno bi se umanjila sigurnost sistema. U regionu, i sada deficitarnom, u kome bi i druge elektroprivrede sa visokim udelom uglja krenule tim putem, porasle bi cene energije na berzama u odnosu na ostatak EU, što bi ubrzalo spiralu rasta cena i varijabilnosti cena. To bi se prenelo i na industriju i dalje urušavalo njenu konkurentnost, slično kao što se već događa u EU.

Ni u EU nema za to dobrog leka.

Dakle, tako brza dekarbonizacija, pa i da je započeta pre dve godine, bez mogućnosti zamene uglja drugim stabilnim izvorima snabdevanja, nije moguća. Daleko je od svake realnosti, a krajnje je neodgovorna i pomisao da bi iko u tako brz proces mogao da krene.

Pri tome, dosadašnja komunikacija MRE sa institucijama Evropske komisije, zaključci Ministarskog saveta EnZ i dokumenta u okviru Berlinskog procesa za WB6, u protekle dve godine, pokazuju da ne postoji najava da je Evropska komisija spremna da, simetrično postojećoj praksi u EU prema istočnim siromašnijim članicama, uspostavi i formalizuje namensku, zasebnu finansijsku podršku dekarbonizaciji EnZ ili WB6, iznad one koju imamo, ali nedovoljnu, kroz IPA i Plan rasta.

Za zahteve za podrškom ugovorne strane EnZ imaju uporište i u Pariskom sporazumu, po kome je odgovornost za klimatske promene zajednička, ali diferencirana u skladu sa različitim nacionalnim okolnostima. Podloga tome bi trebalo da bude i različita istorijska odgovornost za zagrevanje planete.

Ako je Pariski sporazum polazište, po kome i EU ima obavezu da finansijski podržava siromašniji deo sveta u zaštiti planete, logično bi bilo da su pravno obavezujući odnosi koji se uspostavljaju Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice, razlog više da se adekvatna finansijska podrška dekarbonizaciji uspostavi i formalizuje prema našem regionu.

Mi sa EU strane vidimo zahteve da se prati EU klimatska politika, ali ne vidimo da će se pri tome i na nas primenjivati principi solidarnosti i mere, koji su u EU primenjeni, koje obezbeđuju koheziju. Naravno, mora se pri tome uvažiti da mi ne uplaćujemo sredstva u EU buždet.

Takva podrška bi mogla promeniti uslove i kapacitet za sprovođenje i brzinu dekarbonizacije i promene energetskog miksa.

Najveći problemi u primeni CBAM na električnu energiju

Za manje od dva meseca treba da počne primena EU CBAM Uredbe. Međutim, Evropska komisija još nije odgovorila na važna pitanja koja se tiču:

- poizvođača električne energije van EU,

- trgovaca električnom energijom unutar i van EU, kao i

- administracije koja sprovodi CBAM unutar EU,

Evropska komisija priznaje da problemi postoje.

Sporno je sledeće:

- Pri sadašnjim rešenjima, nije moguće paralelno funkcionisanje CBAM i spojenih tržišta električne energije ugovornih strana EnZ i tržišta EU. Primena CBAM je fundamentalno nekompatibilna sa intenzivnim aktivnostima koje treba da integrišu tržišta ugovornih strana EnZ u EU jedinstveno tržište električne energije. Hronološki gledano, mi skoro dve decenije govorimo, pripremamo i radimo na toj integraciji. To je, između ostalog bio i jedan od najvažnijih razloga zbog kojih je i osnovana EnZ. Na drugoj strani, primena CBAM je pripremana i usvojena naknadno, tek posle 2020. CBAM će praktično suspendovati namere i realne napore da se tržišta spoje.

- Troškovi CBAM pri uvozu električne energije u EU se obračunavaju na bazi emisionog faktora termoelektrana na fosilna goriva, bez obzira koji udeo imaju fosilna goriva u nekoj zemlja. To se pre može okarakterisati kao kaznena mera, a koja još dodatno destimuliše investicije u OIE, te tako usporava dekarbonizaciju. Od strane Srbije i drugih strana, predloženo je da to bude bar nacionalni emisioni faktor, koji odgovara energetskom miksu. Za Srbiju bi trošak CBAM bio oko 40% niži. Takođe, proizvođači električne energije ne mogu da koriste ni garancije porekla niti PPA, da bi se zaštitili od CBAM.

- I dalje je nejasno kako će se tretirati tranzit električne energije (npr. iz Bugarske u Mađarsku) i ko će snositi te troškove. Činjenica je da je tranzit višestruko veći nego što je izvoz iz ugovornih strana EnZ, a taj izvoz evidentno i neminovno brzo opada.

Legitimno pitanje je da li je CBAM trebalo uopšte i uvoditi za električnu energiju. Ključni razlog za uvođenje CBAM je „curenje ugljenika“, a on na električnu energiju uopšte nije primenljiv. Drugo, uvoz iz EnZ u EU je zbirno ispod 1% EU proizvodnje i on opada. Jedino je Ukrajina bila značajniji izvoznik. Nebitan je uvoz u EU i iz drugih zemalja.

Konačno, iz ovoga se nazire zaključak da će, primena CBAM članicama EU doneti niske finansijske efekte, a da će, na drugoj strani, generisati nerešive probleme, osujetiti dobre namere u integraciji tržišta, poremetiti funkcionisanje postojećeg poretka i prakse, i proizvesti, ne samo ugovornim stranama EnZ, nego još više članicama EU, mnogo veće finansijske štete, direktne i indirektne. Trgovci električnom energijom već imaju velike problem.

Srbija, a i druge ugovorne strane, već dve godine upućuje upozorenja da CBAM za električnu energiju ne može biti funkcionalan, jer mnoga pitanja još nisu rešena, da sistem nije podsticajan niti pravičan, da je kontraproduktivan i da primenu treba odložiti, pa i preispitati.

Polovinom ove godine oglasili su se ENTSO E, Evropska mreža operatora prenosnih sistema za električnu energiju i EFET, Federacija evropskih trgovaca električnom energijom, navodeći većinu ovde pomenutih nerešenih pitanja u primeni CBAM za električnu energiju i predložili da se primena CBAM na električnu energiju odloži bar za godinu dana dok se ne urade dodatne analize uticaja i odredi pravi put za njegovu fer i efikasnu primenu. I Elektromreža Srbije a.d. se po istim pitanjima i sa istim predlozima obratila EU institucijama.

Izgleda da Evropska komisija neće prihvatiti ove predloge za električnu energiju i pustiće u pogon sistem, moglo bi se reći, bez tehničkog prijema i upotrebne dozvole.

Zaključak

Na kraju, ograničavajući se na električnu energiju, zaključio bih da su dva klimatska zakona koje treba da donesemo, a koje bi smo ipak mogli još malo unaprediti, pripremljena oprezno i dimenzionisana sa merom prilagođenoj sadašnjim okolnostima i kontekstu i da će podstaći promene u pravom smeru, na način koji neće ugroziti sigurnost snabdevanja energijom.

Nadam se da ćemo i od strane EU imati više razumevanja i osećaja za realnost i spremnost da se promene adekvatno podrže.Sekretarijat EnZ bi, u slučaju klimatskih promena, trebalo da bude sa više entuzijazma nego do sada, zastupnik interesa ugovornih strana EnZ u Briselu, nego zastupnik interesa Evropske komisije u ugovornim stranama.

* Ljubo Maćić, specijalni savetnik u Ekonomskom institutu je o troškovima dekarbonizacije govorio na otvaranju Međunarodne konferencije Elektrane 2025.